事業單位改革是中國繼企業改革以后推進的又一項重大改革。事業單位一度被視為政府機構改革的“絆腳石”和政府機構精簡后的“反彈基地”。

　　《瞭望東方周刊》就此專訪了多年致力于事業單位改革研究的專家、國務院發展研究中心社會發展研究部副部長葛延風研究員。

　　社會事業發展不能過度市場化

　　《瞭望東方周刊》：近來的事業單位改革中，有一種較強的呼聲：“凡是可以由社會自主提供的社會事業，應當盡量交給社會;凡是可以由市場自主提供的社會事業，應當盡量交給市場。”你怎么看待這種觀點？

　　葛延風：我個人反對這種觀點。有些社會事業明顯具有外部性，比如公共衛生、基礎研究等，因為可以“搭便車”，是營利性市場主體不愿干的;有些社會事業雖然從理論上不具有外部性，營利性市場主體或私人機構可以干，但如果完全讓私人干，就會出現服務目標偏離、機構布局扭曲等一系列問題。社會事業以及公眾的基本權利就會受到嚴重影響。比如在基礎教育、基本醫療等方面，如果都交給私人部門去干，就一定會出現普通百姓看不起病，孩子上不起學等問題。當然，還有一些社會事業是市場以及營利性市場主體干不了的。簡單來說，在社會事業發展問題上，不是一個簡單的市場能不能干的問題，而是由誰來干才可以確保社會事業健康發展、可以確保公眾基本利益的問題。

　　《瞭望東方周刊》：為什么一些社會事業市場化以后會出現問題呢？

　　葛延風：這里最基本的問題在于利益目標的沖突。社會事業發展追求的是公共利益、追求的是社會效益的最大化。如果讓私人部門，讓營利性組織去發展有關事業，他們所關心的目標主要是營利，這必然會與公益目標形成沖突。舉例來講，在醫療問題上，從社會效益的角度講，最好的結果是大家盡可能不生病、少生病，因此，合理的醫療衛生事業發展重點是控制疾病的產生和發展。但如果全部讓私人部門辦醫院，只有當老百姓多生病時，他們才能多掙錢。這就是利益目標沖突問題。正是由于利益沖突，很多社會事業是市場干不了、干不好和不愿干的，所以，社會事業發展必須主要依靠政府。這是政府的基本職責。從國際經驗看，即使在市場化程度最高的國家，也都沒有把社會事業完全交給市場。

　　不能簡單套用企業改革的做法

　　《瞭望東方周刊》：事業單位不宜市場化，但能否引進企業改革的管理方式呢？

　　葛延風：近來，在部門和地方對事業單位的管理體制改革探索中，企業改革特別是早期企業改革的做法被廣泛采用。例如在決策方面普遍實行類似于廠長、經理負責制的行政首長負責制;在經費方面實行類似于企業利潤包干的經費包干，并鼓勵事業機構之間以創收為目標的競爭；在分配方面則普遍實行工資與經濟效益掛鉤甚至層層承包等等。

　　我認為，簡單套用企業改革的做法存在很大問題。事業單位提供的是公共服務,事業單位運行和服務的目標是使社會效益最大化，而不是機構本身的效益最大化。事業單位所追求的公共利益與機構自身利益特別是從業人員的個人利益通常是不一致的，有矛盾的。鼓勵事業機構追求“經濟績效”并將其與個人收入掛鉤，必然出現機構和個人利益侵害公眾利益的結果。從這些年一些行業、一些地方改革的實踐看，這種問題事實上已經很突出了。

　　改革不是“裁員”，甚至有可能“增員”

　　《瞭望東方周刊》：人事問題是事業單位改革中人們最關心的問題。事業單位改革是否會導致大量人員下崗？

　　葛延風：我認為，事業單位改革總體上不是“裁員”，甚至有可能“增員”。目前，中國不少事業單位確實存在人浮于事的問題，但整體來看，根據社會事業發展要求，中國事業單位的從業人員不是多了，而是少了。中國目前公共部門包括政府機關和事業單位的從業人員占全社會從業人員的比重約為5%，占城鎮從業人員的比重也不過15%左右；而美國近20年來的相應比重一直保持在20%-25%之間，歐洲國家則大都在30%以上。

　　另外，還有不少人以減輕財政負擔作為事業單位改革的出發點，也是不對的。發展社會事業是政府的基本職能，也是財政的基本職能，不是負擔。至于如何提高財政投入的效率，是另外一回事。

　　《瞭望東方周刊》：但是事業單位為何會出現效率低下的問題呢？

　　葛延風：中國事業單位的問題，本質上并不是人員過多，而是機制僵化導致的效率低下，以及機構和從業人員的行為扭曲。從現實的情況看，很多人不干事，但從另一方面看，還有許多的公共服務沒有人干，需要人干。因此，事業單位改革關鍵是調整機制，端正行為，提高公共服務效率。

　　合理推進改革

　　《瞭望東方周刊》：你認為事業單位到底應該怎樣改比較合理？

　　葛延風：一方面，要根據相關機構的業務活動是否具有公益性，合理劃分政府與市場的關系，把一些本應由市場組織的事情交給市場。另外，有些直接承擔政府行政職能的機構則應回歸政府機構。另一方面,對具有公益性的事業單位,也要進一步按照其各自不同的特點、運行規律,實施不同組織和管理方式。目的就是要最大限度地提高公共服務水平，最大限度地提高公共投入效率。

　　《瞭望東方周刊》：改革以后，事業單位與政府之間是怎樣一種關系模式？

　　葛延風：首先需要明確，對事業單位改革不是弱化政府職能，而是更好地實現政府職能。有些事業單位，特別是承擔基礎性社會事業的單位，仍需由政府直接組織、管理并由財政確保經費投入；有些單位，政府主要實施宏觀管理，在確保社會公益目標不發生偏離的前提下，適當給予其不同程度的自主權，包括形成以政府投入為主，多元籌資方式并舉的投入體制；還有一些單位，政府主要通過法律法規及相關優惠及約束政策引導、規制，要更多地發揮機構自身的活力，鼓勵民間和社會力量參與有關事業發展。

　　《瞭望東方周刊》：事業單位改革還涉及哪些相關政策和制度的變革？

　　葛延風：我認為,主要有三個方面的配套改革：一是法律法規建設；二是社會事業發展的籌資體制以及財務、資產管理體制改革，其中最核心的是財政體制改革;三是事業單位的勞動就業制度改革，包括人事制度、分配制度以及社會保障制度改革。此外,目前部分被定位為事業單位的機構，因其不具備公益屬性，應逐步實施企業化轉制，相關資產處置、產權制度安排以及有關人員的勞動關系和社會保障制度銜接都需要妥善解決。

　　《瞭望東方周刊》：你認為事業單位改革的難點在哪里？

　　葛延風：第一個難點是分類標準的確定。既不能繼續把沒有公益性的機構保留在事業單位的盤子里，也不能把有公益性的機構簡單推向市場。在過去的有關改革實踐中，有些地方的分類就是簡單依據機構自身的市場生存能力而不是其公益性，帶來的后果很突出。第二個難點是結構和布局調整問題。目前事業單位的行政管理體制條塊分割問題比較突出，這對于改革的制約是非常突出的。三是人的問題。目前全國事業單位有幾百萬家，2800多萬人。雖然總體上事業單位改革不是減人、減機構，甚至規模還會不斷擴大，但按照劃清政府與市場的關系的要求，現有部分機構要轉企；同時，對公益性機構還要逐步調整結構、布局，并同步改革人事制度。在這一過程中，必然涉及利益關系的連續性問題，也難免會出現一些人下崗、轉崗等等。對有關問題也要有充分準備，妥善處理，保護各方面利益。

　　事業單位為什么要改革

　　事業單位是具有中國特色的一種社會組織。根據民法通則，社會組織被劃分為行政單位、事業單位和企業單位以及社團等四種基本類型。作為特定社會組織形態的事業單位是各項社會事業的承擔主體。事業單位管理體制是計劃經濟時期逐步建立并發展起來的，其組織與管理體制一直具有典型的計劃特征：各類事業機構都為公立機構，資產都屬國有；政府決定事業單位的設立、注銷以及編制，并對事業單位的各種活動進行直接組織和管理；各類事業單位活動所需的各種經費都來自于政府撥款。

　　政府直接組織、管理和投入的事業單位體制的最大優點是可以保證政府意志的實施。但這種體制的問題也很突出：一是因管得過死,導致部分領域的事業單位效率低下；二是與計劃經濟體制下全部經濟和社會事務都由政府組織的體制相關，社會事業的邊界不清，一些直接從事一般性生產經營活動的機構以及部分直接從事政府行政管理職能的機構也被定為事業單位;此外，條塊分割問題也一直比較突出，致使部分社會事業發展缺乏必要的整合與協調。